概要： 政策范式一旦形成就会制约政策制定者们追求的总体目标、认识公共问题的方式以及选择解决办法的类型。解放后，为了建设繁荣富强的新中国，党和政府推行国家主导的超赶英美的发展模式，在这种大的社会背景下，政府在农村养老保险政策领域采取消极无为政策的目标就是要服从国家发展的大目标。 在这种政策目标指导下，政府在解决农村人口的养老问题上就采用了家庭这一自愿性政策工具。“自愿性政策具”是加拿大学者迈克尔•豪利特与M•拉米什在《公共珂策研究：政策循环与政策子系统》中提出的，他们按照政府岛公众参与程度的高低，将政策工具划分为自愿性政策工具、混合型政策工具和强制型政策工具。他们认为政府经常有意识的对一些公共问题不予理睬，因为他们相信市场、家庭或志愿组织是解决问题的最佳途径。在需要从农村汲取资源支持工业和城市发展的情况下，政府就应该降低介入程度，把家庭当作解决农村人口养老问题最佳的政策工具来运用。 政府选择家庭作为解决农村人口养老问题的政策工具的原因：一是中国悠久的家庭
新中国农村养老保险政策的范式转移,标签：领导讲话稿,领导发言稿,http://www.laixuea.com 政策范式一旦形成就会制约政策制定者们追求的总体目标、认识公共问题的方式以及选择解决办法的类型。解放后，为了建设繁荣富强的新中国，党和政府推行国家主导的超赶英美的发展模式，在这种大的社会背景下，政府在农村养老保险政策领域采取消极无为政策的目标就是要服从国家发展的大目标。
在这种政策目标指导下，政府在解决农村人口的养老问题上就采用了家庭这一自愿性政策工具。“自愿性政策具”是加拿大学者迈克尔•豪利特与M•拉米什在《公共珂策研究：政策循环与政策子系统》中提出的，他们按照政府岛公众参与程度的高低，将政策工具划分为自愿性政策工具、混合型政策工具和强制型政策工具。他们认为政府经常有意识的对一些公共问题不予理睬，因为他们相信市场、家庭或志愿组织是解决问题的最佳途径。在需要从农村汲取资源支持工业和城市发展的情况下，政府就应该降低介入程度，把家庭当作解决农村人口养老问题最佳的政策工具来运用。
政府选择家庭作为解决农村人口养老问题的政策工具的原因：一是中国悠久的家庭养老传统。在所有的社会形态中，人们都把照料家人和其他亲友的行为视为一个人应负的重要责任。在以儒家文化为主导的中国社会，人们更是把赡养老人作为应负的责任，孝道与尊老已经成为了传统美德。在这种文化背景下，家庭养老成为了最佳的政策选择，它既不需要政府的投入，又能保证老年人的生存质量。二是土地改革为农民提供了土地保障。1950年6月30日，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，它规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。土地是农民的生命线，是农民温饱水平的实物保障。
通过以上分析可以看出，在建国后相当长的一段时问里，农村养老保险政策领域里是存在着政策范式的，只不过是一种似无却有的方式隐性的存在着。但是，随着社会的发展，新情况的出现，这种范式也慢慢地发生着变化。
三、旧范式的式微与新范式的形成
政策范式一旦产生就保持相对稳定，但不是绝对不变的。如果有越来越多的新情况和问题不能用原有的政策范式来解决，当这些新的“反常情况”日益积累到一定程度，就会推动新的政策范式的形成和确立。
改革开放后，中国社会结构发生了剧烈的变动，同时经历计划经济向市场经济、农业社会向工业社会的双重转型．农村家庭养老渐渐地遇到了越来越多的问题。在改革之初，由于农村家庭联产承包责任制的推行，农村经济繁荣，农民收入猛增，在农民精心经营自己的承包田的年代，家庭养老几乎不存在大的问题。但是，随着农业生产效率的提高、经济的改革开放及市场经济的进一步深化，农村家庭的小型化、大量青壮年农民流向城市、老年农民社会地位下降、孝道文化的式微等因素造成了农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化，农村家庭养老面临的问题越来越突出。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。这不仅给我国农村老年人和农村居民的生活质量带来不利影响，在宏观经济上也带来一系列问题，阻碍和制约了农村经济乃至整个农业发展。在社会方面，城乡社会养老保障制度的割裂、分隔，实际上扩大了城乡差距，导致了公共资源分配的不公平，威胁到社会的和谐与稳定。
养老问题虽然从表面上看只是个人问题，应该由个人或家庭来解决，但是它同时也是社会问题。当依靠个人或家庭力量解决不了的时候，就必须动用社会和政府的力量来解决。
国家在“七五”计划中指出：“……抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地的经济发展情况，进行试点，逐步实行。”在“八五”计划中进一步指出：“建立健全养老保险和待业保险制度，逐步完善社会保障体系。……在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度。”党的第十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》中也明确提出开展农村社会养老保险的要求：“逐步建立农村社会保障制度。在有条件的地区，逐步开展农村养老保险。”
1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县(今张家港市)召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。1987年3月14日，民政部下发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》。1991年1月，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。1992年1月，《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》公布实施，明确指出“农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策。建立农村社会养老保险制度，要从我国农村的 实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；……”